La Ciudad Autónoma de Buenos Aires y el Gobierno Central
Por el Dr. Rolando Alberto Quintana.
Prof. de Derecho Administrativo, Universidad de Morón.
En las últimas horas se ha instalado un conflicto de poderes entre el Gobierno Nacional y el gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires ante las nuevas medidas de restricciones por la segunda ola de la pandemia de Covid-19 donde queda prohibida la circulación desde las 20 hs. a las 6 hs. en el AMBA, con cambio de horarios para locales no esenciales y cierre de actividades en locales cerrados, entre ellas las clases presenciales.
En tal sentido, en 1880 se dicta en la Provincia de Buenos Aires la Ley 1355 y mientras que el Congreso Nacional dicta la Ley 1029 (1), dichas normas fueron complementadas por la Ley 1889 de la Provincia de Buenos Aires y Ley Nacional N° 2089 que anexaron en el año 1884 a la Capital Federal el territorio de los barrios de Flores y Belgrano.
Por tanto, la Ciudad de Buenos Aires es un territorio cedido por la provincia de Buenos Aires al ordenamiento federal, mientras sea Capital Federal de la República Argentina con el fin de desempeñar la función de Gobierno Federal para todo el territorio nacional.
Luego de la reforma de la Constitución Nacional en 1994, la Ley 24.588 establece las potestades y límites de las instituciones de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, conforme a los arts. 75 inc. 30,“Ejercer una legislación exclusiva en el territorio de la capital de la Nación y dictar la legislación necesaria para el cumplimiento de los fines específicos de los establecimientos de utilidad nacional en el territorio de la República. Las autoridades provinciales y municipales conservarán los poderes de policía e imposición sobre estos establecimientos, en tanto no interfieran en el cumplimiento de aquellos fines”.
Una ley garantizará los intereses del Estado Nacional, mientras la ciudad de Buenos Aires sea capital de la Nación.
En el marco de lo dispuesto en este artículo, el Congreso de la Nación convocará a los habitantes de la ciudad de Buenos Aires para que, mediante los representantes que elijan a ese efecto, dicten el Estatuto Organizativo de sus instituciones”, es de destacar que no habla de dictar su propia Constitución, como lo faculta el art. 5 Constitución Nacional a las provincias, sino de dictar el Estatuto Organizativo, y la cláusula transitoria Séptima de la Constitución Nacional reformada en 1994, especifica que:“El Congreso ejercerá en la ciudad de Buenos Aires, mientras sea capital de la Nación, las atribuciones legislativas que conserve con arreglo al art. 129” -corresponde al art. 75 inc. 30)-
(2).
La Ciudad Autónoma tiene una naturaleza “sui generis” ya que no se trata de una Provincia ni de un Municipio, es un territorio cedido por la provincia de Buenos Aires mientras sea Capital Federal, con cierta autonomía, ello indica que de trasladarse la Capital Federal a otro lugar, el territorio que ocupa se integraría nuevamente a la provincia de Buenos Aires. (3)
El Estatuto de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires en su Título sexto art. 127 establece que “las Comunas son unidades de gestión política y administrativa con competencia territorial”.
Una ley sancionada con mayoría de dos tercios del total de la Legislatura establece su organización y competencia, preservando la unidad política y presupuestaria y el interés general de la Ciudad y su gobierno.
Esa ley establece unidades territoriales descentralizadas, cuya delimitación debe garantizar el equilibrio demográfico y considerar aspectos urbanísticos, económicos, sociales y culturales.
Sus funciones son de planificación, ejecución y control, en forma exclusiva o concurrente con el Gobierno de la Ciudad, respecto a las materias de su competencia. Ninguna decisión u obra local puede contradecir el interés general de la Ciudad.
Asimismo explicita su competencia exclusiva en el mantenimiento de las vías secundarias y de los espacios verdes, en ningún caso las Comunas pueden crear impuestos, tasas o contribuciones, ni endeudarse financieramente, administran su patrimonio. Ejercen en forma concurrente la fiscalización y el control del cumplimiento de normas sobre usos de los espacios públicos y suelo, la decisión y ejecución de obras públicas, proyectos y planes de impacto local, la prestación de servicios públicos y el ejercicio del poder de policía en el ámbito de la comuna y que por ley se determine, la evaluación de demandas y necesidades sociales, la participación en la formulación o ejecución de programas, la participación en la planificación y el control de los servicios.
En cuanto a su gobierno cada Comuna tiene un órgano de gobierno colegiado denominado Junta Comunal compuesto por siete miembros, elegidos en forma directa con arreglo al régimen de representación proporcional, formando cada Comuna a esos fines un distrito único. La Junta Comunal es presidida y legalmente representada por el primer integrante de la lista que obtenga mayor número de votos en la Comuna. También cada Comuna debe crear un organismo consultivo y honorario de deliberación, asesoramiento, canalización de demandas, elaboración de propuestas, definición de prioridades presupuestarias y de obras públicas y seguimiento de la gestión, integrado por representantes de entidades vecinales no gubernamentales, redes y otras formas de organización. Tanto su integración, funcionamiento y relación con las Juntas Comunales son reglamentados por una ley.
Las leyes 1029 y 1030 de 1880 establecen en Capital Federal los primeros juzgados federales y se pone fin al tema tan conflictivo ya que federaliza todo el municipio de la Ciudad de Buenos Aires.
Debemos tener en cuenta que en innumerables oportunidades el Estado puede ser acechado por contingencias externas e internas que ponen en peligro el equilibrio socioeconómico y cultural de la población, llegando en algunas circunstancias a poner en riesgo sus instituciones o, en algunos casos extremos, hasta su propia integridad.
Para afrontar el problema y justificar normativamente las soluciones que se pueden dar en este proceso de crisis como ocurre con la “Pandemia del Covid 19” que trajo por cierto una emergencia sanitaria global que esta “in fieri”, en pleno desarrollo, resulta relevante recordar cuál ha sido el pensamiento de la Corte de Justicia de la Nación en el precedente “Compañía Swift de la Plata y otros c. La Nación”, donde se dijo que “los derechos y garantías a que se refiere la primera parte de la Constitución, no están, ni pueden estar exento de limitaciones legales que sean convenientes o justas y razonables (…) al interés individual debe anteponerse el interés colectivo, el bienestar público, la salud del cuerpo social y los derechos supremos del país”. (4)
Asimismo el Artículo 116 de la Constitución Nacional preceptúa: “Corresponde a la Corte Suprema y a los tribunales inferiores de la Nación, el conocimiento y decisión de todas las causas que versen sobre puntos regidos por la Constitución, y por las leyes de la Nación, con la reserva hecha en el inciso 12 del artículo 75: y por los tratados con las naciones extranjeras: de las causas concernientes a embajadores, ministros públicos y cónsules extranjeros: de las causas de almirantazgo y jurisdicción marítima: de los asuntos en que la Nación sea parte: de las causas que se susciten entre dos o más provincias; entre una provincia y los vecinos de otra; entre los vecinos de diferentes provincias; y entre una provincia o sus vecinos, contra un Estado o ciudadano extranjero”; mientras que su Artículo 117 “En estos casos la Corte Suprema ejercerá su jurisdicción por apelación según las reglas y excepciones que prescriba el Congreso; pero en todos los asuntos concernientes a embajadores, ministros y cónsules extranjeros, y en los que alguna provincia fuese parte, la ejercerá originaria y exclusivamente”
En concordancia con el artículo 121 al indicar que “Las provincias conservan todo el poder no delegado por esta Constitución al Gobierno federal, y el que expresamente se hayan reservado por pactos especiales al tiempo de su incorporación”.
Estos últimos artículos de la Constitución Nacional resultan una enumeración taxativa, es decir limitada y de excepción ya que resulta de la delegación que las provincias hicieron a favor de la Nación, por tanto no puede ampliarse; es de orden público constitucional, sus disposiciones son de interés público y no pueden ser dejadas de lado por los particulares, no puede ser modificada por ley, solamente a través de una reforma constitucional, y como tal imperativa, inderogable, irrenunciable e indisponible, es contenciosa y procede cuando exista un interés nacional en juego; es improrrogable en razón de la materia y del grado.
Por tanto, la Corte Suprema carece de jurisdicción para entender respecto de las cuestiones que, según su esencia, constituyen conflictos de poderes locales toda vez que la atribución para que el Tribunal conozca y decida en conflictos entre los diferentes poderes públicos de una misma provincia fue suprimida en la reforma de la Constitución Nacional de 1860.
Referencias:
1) Ley 1029, Belgrano, Septiembre 21 de 1880. Por cuanto: El Senado y Cámara de Diputados de la Nación Argentina, reunidos en Congreso, etc., sancionan con fuerza de LEY:
Artículo 1° Declárase Capital de la República, el Municipio de la Ciudad de Buenos Aires, bajo sus límites actuales.
Artículo 2° Todos los establecimientos y edificios públicos situados en el Municipio, quedarán bajo la jurisdicción de la Nación, sin que los municipales pierdan por esto su carácter.
Artículo 3° El Banco de la Provincia, el Hipotecario y el Monte de Piedad, permanecerán bajo la dirección y propiedad de la Provincia, sin alteración á los derechos que á ésta correspondan.
Artículo 4° La Provincia mantendrá igualmente la administración y propiedad de sus ferrocarriles y telégrafos, aunque empiece su arranque en el Municipio de la Ciudad, conservando asimismo la propiedad de los demás bienes que tuviese en él.
Artículo 5° La Nación tomará sobre sí la deuda exterior de la Provincia de Buenos Aires, previos los arreglos necesarios.
Artículo 6° El gobierno de la provincia podrá seguir funcionando sin jurisdicción en la Ciudad de Buenos Aires, con ocupación de los edificios necesarios para su servicio, hasta que se traslade al lugar que sus leyes designen.
Artículo 7° Mientras el Congreso no organice en la Capital la Administración de Justicia, continuarán desempeñándola los Juzgados y Tribunales provinciales, con su régimen presente.
Artículo 8° Esta Ley sólo regirá una vez que la Legislatura de Buenos Aires haya hecho la cesión competente, prestando conformidad á sus cláusulas, con arreglo á lo dispuesto en el artículo 3° de la Constitución Nacional.
2) Constitución Nacional, Artículo 75, inc. 30): Ejercer una legislación exclusiva en el territorio de la capital de la Nación y dictar la legislación necesaria para el cumplimiento de los fines específicos de los establecimientos de utilidad nacional en el territorio de la República. Las autoridades provinciales y municipales conservarán los poderes de policía e imposición sobre estos establecimientos, en tanto no interfieran en el cumplimiento de aquellos fines.
3) Ley 10454 de la Provincia de Buenos Aires etc. sancionan con fuerza de LEY
Artículo 1.- La Provincia de Buenos Aires cede a la Nación Argentina al sólo efecto de radicar la Capital Federal de la República – conforme al artículo 3 de la Constitución Nacional- el territorio que se delimita a continuación: inc. 1) Al N.E. y hacia el S.E. la línea que separa las parcelas 367aa, 367u, 367v, 367w, 367gg, 367 y, 367z, correspondientes a la circunscripción VI, de la calle que la deslinda de la circunscripción V, ambas del partido de Patagones; desde su intersección con el eje de la zona del Ferrocarril General Roca (vértice norte) hasta su intersección con la parcela 370 f de la circunscripción VI. 2) Desde este punto y hacia el S.O., por la línea que separa esta parcela de la calle que deslinda las mencionadas circunscripciones hasta su intersección con la prolongación del deslinde entre las parcelas 226a, de la circunscripción V y la parcela 370 F de la circunscripción VI. 4) Desde este punto y con rumbo S.E., la línea que marca el deslinde entre las parcelas 226a, 226b, 226c, 227, 228, 235c, 235d, correspondientes a la circunscripción V y las parcelas 370f, 370c, 370d, 370e, de la circunscripción VI, hasta el Océano Atlántico. 4) Desde este punto, por el S.O., la costa marítima hasta su intersección con el límite interprovincial de Buenos Aires y Río Negro, en la desembocadura del río homónimo. 5) Desde este punto y hacia el N.O., el límite entre las Provincias de Buenos Aires y Río Negro hasta su intersección con la prolongación de la línea divisoria entre las parcelas 61 b y 42 de la circunscripción II. 6) Desde este punto y con rumbo N.E. por el deslinde de las parcelas 61b, 41b, 41a, 32a, 29a, 22a, con las parcelas 42, 32b, 24a, hasta su intersección con el paralelo terrestre 40° 35′ 30″. Desde este punto hacia el E., el mencionado paralelo hasta su intersección con el límite N.E.
Artículo 2.- Autorizase al Poder Ejecutivo para celebrar con el Gobierno de la Nación los acuerdos y convenios que resulten necesarios a los fines del cumplimiento de la presente, con arreglo a las disposiciones de la Constitución de la Provincia de Buenos Aires.
Artículo 3.- Los tratados y convenios suscriptos entre la Provincia de Buenos Aires, la Nación Argentina y las demás provincias, mantienen su vigencia.
Artículo 4.- La Provincia de Buenos Aires conservará los bienes del dominio privado que le pertenezcan dentro del territorio cedido y los del dominio público cuya transferencia no se convenga expresamente.
Artículo 5.- Decláranse de utilidad pública y sujetos a expropiación todos los inmuebles en el territorio cedido, en los términos y con el alcance del artículo 27 de la Constitución Provincial hasta la sanción de la ley nacional que ordene el traslado de la Capital Federal.
Artículo 6.- Los poderes públicos provinciales y municipales y la administración en general seguirán funcionando transitoriamente en el territorio cedido.
Hasta tanto se efectivice el traslado de las autoridades nacionales al nuevo distrito, la Provincia y las municipalidades conservarán sus actuales jurisdicciones y atribuciones según la Constitución Provincial vigente y normas concordantes.
La federalización del territorio transferido implicará que en el ámbito del mismo, el ejercicio del poder impositivo provincial y municipal, continuará hasta el acto de entrega formal de la cesión que por la presente ley se dispone.
El Poder Ejecutivo deberá realizar las acciones que sean necesarias para asegurar la continuidad de la prestación de los servicios públicos, y de la administración provincial y municipal, hasta el momento señalado en el párrafo anterior.
Para el caso de la cesión de la ciudad de Buenos Aires a la Provincia de Buenos Aires el traspaso de jurisdicción de bienes y servicios deberán ser expresamente establecidos en cada oportunidad por el Poder Ejecutivo Nacional y el Poder Ejecutivo Provincial, respectivamente, para cada caso particular con la necesaria simultaneidad, antelación y publicidad todo lo cual regirá también para el caso del territorio cedido por la Provincia de Buenos Aires.
De igual manera, y hasta tanto se efectivice el referido acto subsistirán en plenitud las facultades otorgadas por los artículos 90 y 132 de la Constitución de la Provincia de Buenos Aires, en todo lo que no resulte incompatible con la letra y el espíritu de la ley nacional; y los actuales tribunales y organismos judiciales conservarán por el mismo lapso su jurisdicción y competencia.
Artículo 7.- La cesión del territorio y la finalidad determinada en los artículos anteriores se efectivizará conforme a las siguientes pautas: 1) Garantizar la continuidad laboral y categorías equivalentes de los agentes públicos provinciales y municipales. 2) Los fondos que deben ser invertidos o afectados al cumplimiento de la presente hasta la consumación del traspaso de jurisdicción, sin distinción de su origen, deberán ser canalizados a través del Banco de la Provincia de Buenos Aires. 3) La vigencia de los convenios interjurisdiccionales preexistentes y ratificados por la Provincia de Buenos Aires. 4) Las erogaciones que demande el asentamiento de la nueva cabecera de distrito de Patagones y la construcción de los edificios municipales y/o provinciales estarán a cargo de la Nación.
Artículo 8.- La organización política y administrativa del partido de Patagones con posterioridad a la vigencia de la presente ley, y la designación de su ciudad cabecera, se determinará por ley a cuyo fin autorizase al Poder Ejecutivo a arbitrar las medidas que garanticen la participación de todos los sectores afectados en el estudio y evaluación de la conformación del distrito. Los gastos que demande el cumplimiento de esta cláusula serán a cargo de la Nación.
ARTÍCULO 9.-La cesión dispuesta quedará sin efecto si transcurridos cinco (5) años de la fecha de publicación de la presente, no se diera cumplimiento.
ARTÍCULO 10.-La ley nacional deberá contemplar la devolución del territorio de la ciudad de Buenos Aires a la Provincia de Buenos Aires o la formación de una nueva Provincia en los límites actuales de la Capital Federal.
Constitución Nacional 11.-Comuníquese al Poder Ejecutivo.
3) CSJN, Fallos: 171:348, 19/11/1934, “Compañías Swift de La Plata S.A, Frigorífico Armour de La Plata y otras c. el Gobierno Nacional”, por invalidez de medidas de información, revisión de libros y correspondencia y repetición de multa por oposición de esas medidas de Emergencia y Contralor del Comercio de Carnes. Obligación de brindar informes. Interpretación de la ley 11.226 (3/10/1923) (Considerando: párrafo 3).
